有学者认为秦始皇三十一年颁令“使黔首自实田”中的“实”为充实、充满之意。该学者认为秦始皇的政策是()
A.民众要向国家呈报田地实数
B.延续了鼓励民众垦荒的政策
C.使流民享有政府分配的土地
D.首次承认私有土地的合法化